El embajador Gobbi es Director del Grupo de Trabajo sobre BRICS+ del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Economista, doctor en Ciencias Políticas y embajador de carrera egresado del ISEN. Fue Director de Asuntos Económicos Especiales, Director de la Unidad OCDE, Director de Asuntos Económicos Multilaterales y del G20, y Subsherpa de la Argentina en el G20. Ex Encargado de Negocios ante la Santa Sede, y ex Embajador ante Australia e India.
Nuestro portal irá publicando por entregas dicho reportaje dada la importancia de su contenido y el valor que tiene para nuestra política exterior la experiencia del embajador Gobbi
Esta es la primera parte.
1. En un artículo publicado en 2013 en nuestra Revista, usted señalaba que “luego de la crisis de 2008 surgieron con mayor nitidez evidencias de que podríamos estar mutando hacia un sistema multipolar o una nueva bipolaridad”. Trece años después, ¿considera que esas tendencias se han profundizado? ¿Estamos avanzando hacia un orden multipolar, una nueva bipolaridad o hacia una configuración internacional diferente?
Embajador Javier Gobbi: En primer lugar, considero que las categorías elaboradas en otro contexto histórico resultan, en cierta medida, insuficientes para explicar una realidad internacional que atraviesa un profundo proceso de transformación. La pregunta planteada exige, por tanto, una respuesta sustentada en una perspectiva histórica.
Cuando se habla de un sistema bipolar, se hace referencia al orden internacional surgido tras la Segunda Guerra Mundial, luego de un prolongado y traumático período de transición entre dos órdenes internacionales. Ese período comprendió dos guerras mundiales y la Gran Depresión. La Segunda Guerra Mundial tuvo como principal consecuencia el fortalecimiento de la potencia estadounidense, mientras gran parte del mundo padeció una devastación sin precedentes. Al finalizar el conflicto, Estados Unidos concentraba aproximadamente el 50 % del producto bruto interno (PBI) mundial y disfrutaba de una abrumadora superioridad tecnológica, financiera, económica y militar, circunstancia que le permitió modelar, en gran medida, el nuevo orden internacional.
De esa realidad material emergió un orden internacional de inspiración estadounidense, estructurado en torno a las Naciones Unidas, aunque rápidamente condicionado por el profundo antagonismo entre dos potencias hegemónicas con intereses estratégicos incompatibles y respectivas zonas de influencia en las que ejercían una preeminencia prácticamente absoluta. Ambas potencias no solo imponían su liderazgo, sino que además proyectaban modelos políticos y económicos alternativos, en el marco de una intensa competencia ideológica, geopolítica y estratégica.
Por un lado, se configuró el denominado Primer Mundo, un orden “occidental” liderado por Washington, cuya identidad descansaba en las democracias liberales y las economías capitalistas de mercado, sustentadas por la extraordinaria superioridad militar, económica y tecnológica alcanzada por Estados Unidos. Por otro lado, se constituyó un segundo orden internacional, de menor gravitación económica, pero dotado de una capacidad militar equiparable, integrado por las denominadas “democracias populares”, organizadas en torno a economías socialistas centralmente planificadas y bajo la conducción de Moscú.
En ese contexto surgieron dos órdenes internacionales hegemónicos, encabezados respectivamente por Washington y Moscú, las dos principales potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial. En el seno de esos órdenes, independientes del sistema de las Naciones Unidas, se adoptaban las decisiones estratégicas y económicas fundamentales y se creaban las instituciones militares, financieras y comerciales encargadas de regular su funcionamiento. En el bloque occidental sobresalían la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), entre otras instituciones; en el bloque socialista, el Pacto de Varsovia y el Consejo de Ayuda Mutua Económica (COMECON).
Cabe señalar, no obstante, que ninguna de las dos potencias hegemónicas transfirió ni democratizó competencias en las áreas más sensibles hacia las instituciones creadas dentro de sus respectivos bloques. Los instrumentos fundamentales del poder permanecieron firmemente concentrados en manos de Estados Unidos y de la Unión Soviética, particularmente las decisiones en materia de defensa y los aspectos más estratégicos de la política económica.
En el caso de Washington, la gestión del dólar continuó siendo una prerrogativa exclusiva de la Reserva Federal, orientada esencialmente por los intereses nacionales estadounidenses y con escasa consideración por las necesidades del resto de los Estados. Ello quedó claramente reflejado en la decisión unilateral adoptada en 1971 de abandonar los compromisos asumidos en los Acuerdos de Bretton Woods respecto de la convertibilidad del dólar en oro, sin consulta previa a sus principales aliados. La célebre expresión atribuida al entonces secretario del Tesoro, John Connally —“El dólar es nuestra moneda, pero es vuestro problema”— sintetiza con claridad esa lógica de actuación.
El mundo bipolar expresaba una rivalidad irreductible en todos los niveles de análisis. Sin embargo, también hizo posible un prolongado período de relativa estabilidad internacional. Cada superpotencia ejercía su preponderancia sobre espacios geopolíticos claramente delimitados, mientras que las principales tensiones surgían cuando una de ellas intentaba expandir su influencia sobre la esfera de la otra —como ocurrió durante la crisis de los misiles en Cuba— o en el marco de conflictos desarrollados en el denominado Tercer Mundo.
Este último espacio comprendía, esencialmente, a los nuevos Estados surgidos del proceso de descolonización, donde ambas superpotencias disponían de mayores márgenes para disputar influencia sin poner en riesgo un enfrentamiento directo. La guerra de Vietnam constituye uno de los ejemplos más representativos de esta modalidad de confrontación indirecta. Conviene recordar, además, que el proceso de descolonización fue impulsado, aunque por motivaciones diferentes, tanto por Estados Unidos como por la Unión Soviética.
En ese sistema bipolar, los intercambios comerciales entre ambos bloques eran reducidos y la interacción económica permanecía limitada. El Movimiento de Países No Alineados, liderado fundamentalmente por la India, Egipto y otras potencias del denominado Tercer Mundo, representó la respuesta de aquellos Estados que procuraban preservar mayores márgenes de autonomía y evitar quedar subordinados a la lógica de la confrontación bipolar.
La implosión de la Unión Soviética y del bloque socialista, a comienzos de la década de 1990, transformó el sistema bipolar en un orden unipolar, caracterizado por la existencia de una única superpotencia y por la predominancia de un solo programa político, económico y cultural.
El nuevo sistema multipolar, aún difuso y en proceso de formación, constituye la consecuencia directa de las profundas transformaciones sociales, políticas, económicas y tecnológicas que tuvieron lugar durante el breve período unipolar y que hicieron posible la expansión del capitalismo a prácticamente todos los rincones del mundo en el marco de la globalización.
Esa etapa unipolar, que se extendió durante aproximadamente dos décadas, se desarrolló bajo el liderazgo y la supervisión de Occidente. A diferencia del sistema bipolar, no estuvo acompañada por una estabilidad comparable, sino por la proliferación de numerosos conflictos. Sin embargo, generó simultáneamente las condiciones para un extraordinario crecimiento de muchas economías emergentes y en desarrollo.
El resultado más significativo de ese proceso fue el progresivo desplazamiento del eje de la economía mundial hacia Asia. En ese contexto, la República Popular China se consolidó como la principal plataforma industrial del planeta y desarrolló una formidable capacidad financiera y tecnológica, alcanzando una posición inédita de centralidad dentro de las cadenas globales de valor.
En el plano institucional, el sistema unipolar se apoyó en las organizaciones multilaterales ya existentes, que dejaron de estar condicionadas por la lógica de la confrontación bipolar, así como en las instituciones del orden económico occidental —entre ellas el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)—, las cuales incorporaron paulatinamente, aunque siempre en una posición subordinada, a numerosos países del antiguo bloque socialista y del mundo emergente y en desarrollo.
La globalización expresaba la agenda liberal. Su objetivo era promover la liberalización del comercio de bienes y servicios, la desregulación financiera para facilitar la libre circulación de capitales, la flexibilización de las políticas migratorias y el fortalecimiento de los derechos de propiedad.
La institución que reflejó con mayor claridad ese mundo globalizado, impulsado por las élites económicas occidentales, fue la Organización Mundial del Comercio (OMC), creada en 1995. Su establecimiento fue el resultado de casi una década de negociaciones comerciales desarrolladas en el marco del GATT durante la denominada Ronda Uruguay. La OMC incorporó progresivamente a prácticamente todas las economías del mundo; entre los hitos más significativos de ese proceso destacan el ingreso de China, en 2001, y el de Rusia, en 2012. Otro ámbito representativo de ese momento histórico fue el G20, creado en 1999 y elevado al nivel de jefes de Estado y de Gobierno en 2008. Esta última decisión constituyó, probablemente, uno de los últimos grandes esfuerzos por fortalecer la gobernanza internacional y preservar un proceso de globalización que comenzaba a mostrar crecientes signos de desgaste.
El proceso de fragmentación del orden internacional, que comenzó a manifestarse aproximadamente a partir de 2010 y que conduce al actual sistema multipolar, aún en formación, puede entenderse como una consecuencia de algunos de los efectos más profundos de la globalización. Entre ellos cabe destacar el deterioro de las condiciones ambientales, la creciente concentración de la riqueza en los países desarrollados y la pérdida de legitimidad de las élites políticas y económicas de las economías avanzadas, agravada por la crisis financiera internacional de 2008.
Paralelamente, la globalización hizo posible un extraordinario crecimiento económico en numerosos países emergentes y en desarrollo, desplazando progresivamente el centro de acumulación de la riqueza hacia Asia. Ese proceso permitió que cientos de millones de personas salieran de la pobreza y que otros cientos de millones se incorporaran a las clases medias.
Fue precisamente esa transformación estructural la que alteró las relaciones de poder a escala internacional y dio inicio a un nuevo período de transición histórica, caracterizado por la configuración de un sistema multipolar que, si bien ya constituye una realidad en gestación, aún no ha alcanzado una forma plenamente consolidada.
En primer lugar, conviene señalar algunas diferencias fundamentales entre este “nuevo mundo” y el sistema bipolar surgido tras la Segunda Guerra Mundial. La más significativa es la ausencia de una competencia ideológica comparable a la que caracterizó la Guerra Fría. La rivalidad actual enfrenta a grandes potencias que actúan principalmente en función de intereses nacionales, más que de proyectos ideológicos de alcance universal.
Ni Beijing, ni Moscú, ni Nueva Delhi procuran exportar una ideología, un modelo de organización política o una estrategia de desarrollo. Por el contrario, parten de la premisa de que sus respectivas civilizaciones poseen trayectorias históricas, valores e instituciones propias que no son necesariamente transferibles a otros contextos. En consecuencia, el objetivo central de las principales potencias emergentes consiste en construir un entorno internacional favorable al fortalecimiento de sus capacidades nacionales y al desarrollo de relaciones bilaterales que amplíen sus márgenes de autonomía, antes que transformar el mundo a su propia imagen.
Estados Unidos, por su parte, se ha convertido en el principal cuestionador de la globalización y del orden económico liberal que él mismo impulsó durante las décadas posteriores al fin de la Guerra Fría. Ese cambio de orientación se ha manifestado en el progresivo debilitamiento de su respaldo a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y, más ampliamente, al multilateralismo. Paralelamente, Washington ha adoptado políticas migratorias mucho más restrictivas, ha incrementado el recurso a medidas proteccionistas —incluso frente a sus aliados tradicionales— y ha ampliado el uso de restricciones sobre los derechos de propiedad y las inversiones de Estados, empresas y ciudadanos extranjeros. En ese contexto, su política exterior ha adquirido un carácter crecientemente transaccional y unilateral, cuestionando algunos de los principios sobre los que se había sustentado el orden económico internacional liberal.
Sin embargo, este cambio de estrategia no supone una modificación del objetivo central de la política exterior estadounidense: preservar su condición de principal superpotencia y mantener su posición como eje del sistema internacional. En otras palabras, Washington continúa aspirando a conservar el nivel de primacía alcanzado tras el colapso de la Unión Soviética, aunque recurriendo para ello a instrumentos diferentes de los empleados durante la etapa de mayor expansión de la globalización.
Otro rasgo que distingue la coyuntura actual del breve período unipolar es que las principales potencias, aun cuando mantienen un fuerte protagonismo del Estado en la conducción de sus estrategias nacionales, participan de un mismo orden económico esencialmente capitalista. Hasta la creciente fragmentación registrada en los últimos años y la exclusión de la Federación de Rusia de buena parte de las instituciones económicas occidentales, todas las grandes potencias permanecían profundamente integradas en un único espacio económico global.
Resulta igualmente significativo que el principal impulso hacia la fragmentación del orden económico liberal no haya provenido de China, Rusia o la India, sino de Estados Unidos, precisamente el país que diseñó y promovió ese mismo orden durante la etapa unipolar. Del mismo modo, el progresivo alejamiento de Moscú respecto de Occidente produjo un efecto diferente del esperado, al incentivar una profundización de sus vínculos económicos, financieros y estratégicos con economías de rápido crecimiento, como China e India, cuya gravitación en la economía mundial continúa incrementándose.
Un tercer elemento diferenciador respecto del orden surgido tras la Segunda Guerra Mundial es el desplazamiento del dinamismo económico y demográfico hacia otras regiones del planeta. Mientras Occidente experimenta una pérdida gradual de peso relativo, las “fuerzas profundas” de carácter estructural impulsan una creciente participación de los países emergentes y en desarrollo en la economía, la política y la cultura internacionales, modificando progresivamente la distribución global del poder.
En este nuevo contexto, resulta necesario distinguir dos dimensiones diferentes del concepto de multipolaridad. Por un lado, la multipolaridad constituye un proyecto político que aspira a plasmarse en el sistema internacional; por otro, representa una realidad objetiva derivada de las transformaciones experimentadas por la distribución del poder a escala global.
Los países emergentes, articulados en torno a los BRICS, promueven la construcción de un orden internacional más equilibrado, representativo y democrático, acorde con una realidad crecientemente multipolar. El modelo de orden que proponen se estructuraría sobre la existencia de múltiples centros de decisión plenamente autónomos, sin relaciones jerárquicas entre ellos. Se trataría de un sistema internacional pluralista, basado en el fortalecimiento de la soberanía estatal, el principio de no injerencia en los asuntos internos, el reconocimiento de la diversidad de formas de organización política y el derecho de cada Estado a definir las políticas económicas más adecuadas a sus necesidades nacionales.
Ese orden reflejaría la coexistencia de grandes civilizaciones que, a lo largo de la historia, han desarrollado trayectorias, valores e instituciones diferenciadas. Desde la perspectiva de los países miembros de los BRICS, esa diversidad constituiría una fuente de estabilidad internacional superior al proyecto de uniformización promovido por Occidente, al que atribuyen buena parte de la conflictividad registrada durante las últimas décadas.
No obstante, ese modelo no implicaría un retorno a un mundo fragmentado y escasamente interconectado, como el existente antes de la expansión europea iniciada con las grandes expediciones marítimas portuguesas y españolas. Por el contrario, la multipolaridad concebida por los BRICS presupone la continuidad de una intensa interacción económica internacional, sustentada en el comercio, la inversión y la cooperación, aunque sobre bases más equilibradas y menos jerárquicas.
Sin embargo, lo que explica el avance de la multipolaridad no es la solidez intelectual o la capacidad persuasiva del proyecto político defendido por los BRICS. A lo largo de la historia reciente han existido numerosas iniciativas orientadas a reformar el orden internacional y hacerlo más representativo, como las impulsadas en la Conferencia de Bandung, el Movimiento de Países No Alineados, el Grupo de los 77 (G77) o el Grupo de los 15. Ninguna de ellas logró modificar sustancialmente la estructura del sistema internacional mientras no estuvieron respaldadas por un cambio equivalente en la distribución del poder.
La multipolaridad se convierte en una realidad como consecuencia del incremento sostenido de las capacidades nacionales de numerosos países emergentes y en desarrollo.
El dinamismo económico, demográfico y, cada vez más, tecnológico se desplaza hacia Estados que hasta hace pocas décadas eran considerados sinónimo de subdesarrollo. El caso de China constituye el ejemplo más evidente: en apenas dos décadas pasó de poseer una economía inferior a la de Japón o Alemania a convertirse en una economía de dimensiones muy superiores. De manera similar, la India pasó de representar, en 2006, apenas una cuarta parte de la economía de Francia o del Reino Unido a superar actualmente a ambas.
Incluso dentro de los BRICS+, las trayectorias de crecimiento distan de ser homogéneas, circunstancia que podría modificar gradualmente los equilibrios internos del grupo. En la actualidad, algunas de las economías más dinámicas son las de Etiopía, Indonesia e India, evolución que previsiblemente incrementará su influencia dentro de un foro que continuará concentrando su atención, principalmente, en los asuntos económicos. Al mismo tiempo, las proyecciones de los principales organismos internacionales indican que el mayor dinamismo económico y demográfico tenderá a desplazarse progresivamente hacia el África subsahariana durante las próximas décadas.
Asimismo, el firme compromiso de la mayoría de los países emergentes con los principios de igualdad jurídica de los Estados y de plena soberanía nacional dificulta la conformación de un nuevo sistema jerárquico o de un bloque cohesionado concebido como contrapeso del mundo occidental.
En este sentido, considero que los BRICS+, tanto por sus principios como por su estructura institucional y su modalidad de funcionamiento, constituyen una expresión anticipada del sistema internacional multipolar actualmente en gestación. Más que una alianza tradicional o un bloque político homogéneo, el foro parece prefigurar un orden internacional de inspiración marcadamente westfaliana, caracterizado por la coexistencia de múltiples centros de poder soberanos, unidos por una creciente interdependencia económica, pero sin una autoridad jerárquica superior.
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